CONFERENCIAS
El Papel del
Estado y el ACNUR en las zonas de frontera
Dra. María Elena Moreira, Funcionaria de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador.
1. Introducción.-
Los problemas de la sociedad colombiana en su conjunto se han acentuado en los últimos años con una serie de eventos que han alcanzado límites que rebasan sus fronteras y concitan la preocupación de la Comunidad Internacional y, como es obvio, del Gobierno y el pueblo ecuatorianos.
El Ecuador, respetando los principios de no-intervención y de no-interferencia en los asuntos internos de los Estados y consecuente con el principio de la paz como el bien más preciado de la humanidad y de las relaciones entre las Naciones, considera fundamental llevar adelante políticas y acciones en el ámbito bilateral, regional y multilateral, dirigidas a apoyar el proceso de paz que está en curso en Colombia entre el Gobierno del Presidente Andrés Pastrana y la guerrilla.
El Ecuador observa con preocupación que la solución al problema colombiano a través de esfuerzos conjuntos de la Comunidad Internacional, en particular como consecuencia de la aplicación del "Plan Colombia", tenga efectos negativos para los países vecinos, especialmente para el Ecuador, en virtud de sus características y ubicación y ante la conflictiva situación colombiana.
En este contexto, la situación ecuatoriana resulta singular y distinta a la existente en Colombia. Sin embargo, las derivaciones originadas de la crisis interna de ese país tienen relación y afectan directamente a la frontera ecuatoriana norte y al Ecuador en su conjunto. Sobre esta base, es importante que la Comunidad Internacional adquiera conciencia de esta realidad y otorgue a nuestro país su respaldo por medio de aportes específicos para concretar un Plan de Desarrollo de la región fronteriza ecuatoriana con Colombia y para fortalecer el Plan de Contingencia elaborado conjuntamente con el ACNUR y otras instituciones del Estado y de la sociedad civil, sobre el flujo masivo de refugiados colombianos a territorio ecuatoriano. Este apoyo multilateral constituirá la forma más eficaz para evitar la extensión del problema colombiano y sus consecuencias.
Con este marco general, es importante señalar las actividades en las cuales el Ministerio de Relaciones Exteriores se encuentra involucrado, en virtud de las facultades que le concede la Constitución y las Leyes de la República.
Plan de Desarrollo Fronterizo
El Gobierno ecuatoriano ha considerado tomar acciones urgentes para contrarrestar los efectos negativos de la presencia y actividades de la guerrilla y del narcotráfico en la frontera norte y nor-oriental del país.
El Ecuador está persuadido de que tales acciones no deben estar solamente encaminadas a reforzar las actividades antinarcóticas, sino también a buscar el fortalecimiento y consolidación de las instituciones democráticas y sociales. En tal sentido, considera que paralelamente a las acciones de control y represión de las citadas actividades delictivas, deben llevarse a cabo en la frontera norte actividades para la promoción de los derechos humanos, combate a la corrupción, fortalecimiento de los gobiernos locales, participación de la sociedad civil, así como asistencia técnica y financiera al desarrollo económico y social de la zona.
Solamente de esta manera se podrá enfrentar el macroproblema de la zona fronteriza norte, que puede ser descrito como el deterioro de las condiciones de vida de la población fronteriza y la amenaza del narcotráfico y la guerrilla y sus impactos socio económicos, políticos y ambientales.
El gobierno ecuatoriano ha fijado las siguientes líneas de política para el desarrollo de las zonas fronterizas con Colombia y de las áreas de impacto secundario. Algunas de estas líneas ya se están aplicando con la participación de la sociedad civil, de las organizaciones no gubernamentales y de los poderes locales:
Un Plan de Desarrollo de la Frontera Norte debe ejecutarse paralelamente al Plan Nacional Antidrogas y, por ende, debe abarcar las siguientes áreas:
El Gobierno del Ecuador tiene la voluntad política para ejecutar el presente Plan para la Frontera Norte, pero enfrenta serias limitaciones de orden financiero, por lo que se hace necesaria la cooperación internacional.
Por ende, el objetivo general del Plan es impulsar el mejoramiento de las condiciones de vida de la población fronteriza ecuatoriana para erradicar la influencia del narcotráfico y la guerrilla y sus impactos.
En el citado Plan estarían involucrados los Ministerios que conforman el Frente Social, el Frente Interno y el Frente Económico.
Plan de Contingencia para el flujo de refugiados y desplazados colombianos al
Ecuador en la frontera norte.
La migración de ciudadanos colombianos por la frontera norte de la Provincia de Sucumbíos hacia Ecuador es preocupante, ya que la mayoría de estas personas ingresan a la zona en búsqueda de mano de obra para los cultivos de coca y para abastecerse de víveres y artículos de primera necesidad para sus familias. Estos desplazamientos han sido más frecuentes en los últimos tres años.
El Plan de Contingencia ha sido elaborado de manera conjunta entre los Ministerios de Relaciones Exteriores, Ministerio de Gobierno, Ministerio de Defensa, Defensa Civil, Cruz Roja Ecuatoriana, ACNUR, y con el apoyo de organismos locales de la Provincia de Sucumbíos, como las Comandancias de Policía y Ejército, la Coordinadora del INDA, el Municipio de Lago Agrio y la Iglesia de la Provincia.
El Plan pretende, fundamentalmente, enfrentar las condiciones de inseguridad, ingreso, recepción, asentamiento, transporte, alimentación, vivienda, infraestructura, condiciones sanitarias, salud, educación y repatriación de ciudadanos colombianos refugiados en territorio ecuatoriano. Es decir, identificar, destinar y adecuar lugares apropiados que permitan mantener el carácter humanitario de un asentamiento de refugiados colombianos en la frontera norte de la Provincia de Sucumbíos; considerar el impacto en las comunidades locales en caso de un flujo sustancial y comprometer la participación de agencias de desarrollo para tratar el impacto en las áreas afectadas por el refugio; considerar las necesidades especiales de hombres, mujeres, niños y ancianos y, tomar precauciones necesarias para la protección del medio ambiente.
El Ecuador, al ser signatario de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo adicional de 1967, ha incorporado en su legislación interna estos instrumentos internacionales y bajo dicho marco legal, ha acogido con responsabilidad y compromiso a los ciudadanos colombianos que ingresan en calidad de refugiados. Esta política constante de acogida y apoyo en el campo humanitario ha sido reconocida por el ACNUR, organismo internacional que en el año de 1998, calificó al Ecuador como el país de mayor acogida a ciudadanos refugiados en América del Sur.
Este reconocimiento ha impulsado al Gobierno ecuatoriano a continuar adelante con la ejecución del Plan de Contingencia y a comprometerse a brindar toda la ayuda y el socorro humanitario necesarios a favor de los ciudadanos refugiados y desplazados en la frontera norte. El Ministerio de Relaciones Exteriores reconoce también el valioso apoyo brindado por ACNUR para cumplir con las metas del indicado Plan.
Creada mediante Decreto Ejecutivo No. 640, de 3 de agosto de 2000, la Unidad de Desarrollo de la Frontera Norte tiene como principales objetivos:
Entre sus áreas de acción están:
Conclusiones.
Es obligación del Estado la defensa y protección de los ciudadanos que habitan las zonas de frontera; el control de sus sectores limítrofes; el mantenimiento del orden a fin de que no se interfiera en la marcha normal del país. Es de su interés, en resumen, el ejercicio pleno de su soberanía y la seguridad de su espacio físico.
Es de interés también del Estado ecuatoriano el robustecimiento de la paz, como fuente de convivencia entre los pueblos, más aún luego de que recientemente consolidó un acuerdo global con el Perú, amparado bajo este principio. Guiado por los valores que la paz conlleva, el Ecuador es partícipe del diálogo como mecanismo de solución de las controversias y de la negociación como instrumento para alcanzar soluciones mutuamente aceptables. Concuerda que la integración es un medio para alcanzar mejores niveles de vida para los pueblos y un sistema que facilita una mayor comprensión entre los Estados. Cree en la solidaridad y la cooperación entre las sociedades. Pero, asimismo, con igual énfasis rechaza todo tipo de violencia, por más importantes que puedan ser los objetivos que se pretenda conseguir a través de la misma.
La defensa de la democracia y sus principios se encuentran insertos entre los valores ecuatorianos. Participa del concepto universal de que la mejor forma de organización de una sociedad moderna es el sistema democrático y participativo, que permite a los conglomerados humanos proceder de manera ordenada; por lo cual, coincide en que su respeto y vigencia allana el entendimiento y facilita la comprensión y la paz entre las naciones.
Consecuente con sus principios, el Ecuador ha participado en la elaboración de acuerdos y se ha comprometido, a través de una serie de convenios bilaterales y multilaterales, con diversos temas que ocupan en los últimos años la agenda internacional, como son, los derechos humanos, el medio ambiente y el control del narcotráfico. Considera que el respeto a estos principios y valores de convivencia universal son la base para consolidar un mundo de mayor respeto e igualdad entre los seres humanos, resguarda la convivencia y protege la integridad y el futuro de la humanidad.
El Ecuador reconoce, igualmente, que constituyen amenazas a la paz, a la estabilidad democrática y afectan a los derechos de la humanidad, serias situaciones de pobreza extrema, así como problemas que conllevan inmensos desafíos para los Estados, tales como el terrorismo, las drogas, el crimen organizado, particularmente el de alcance internacional, el deterioro de la seguridad ciudadana, los flujos de inmigración ilegal y de refugiados, el tráfico de armas, la explotación ilícita de recursos naturales y los atropellos al medio ambiente.
Dentro de este marco que hemos reseñado, se podría concluir que el Ecuador y Colombia guardan una antigua e histórica relación de amistad y respeto que tiene como componentes orígenes comunes y, por ende, vínculos culturales e intereses convergentes. Los distintos acuerdos y permanentes manifestaciones que se han producido a lo largo de la vida de las dos Repúblicas, son la muestra de esta correlación que se ha caracterizado por su cordialidad.
Por ello, el Ecuador ha seguido y seguirá de cerca y con permanente atención, los acontecimientos internos de la vida colombiana, saludando sus logros y deseando con vivo deseo que sus problemas se subsanen en corto tiempo para beneficio de su pueblo, tan cercano al ecuatoriano.
Muchas Gracias.
Quito, 18 de abril de 2001.
Intervención en el Acto de Presentación del
Libro "Derechos Humanos y Socorro Internacional
Dra. María Elena Moreira, Funcionaria de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador.
Una profunda emoción me embarga esta noche al recordar que no hace mucho tiempo, durante mis años universitarios que los viví en ésta que aún la considero como mi propia casa, estuve envuelta gratamente en el infinito saber del Derecho y especialmente convencida del bien que representa la norma jurídica cuando ésta es aplicada con el recto sentido de la justicia individual y social. En aquel entonces, todas las materias me apasionaron: el inmenso acervo de experiencia humana universal que constituyen lo civil, lo penal, lo laboral. La inundación informativa plagada de hechos dolorosos de todo el mundo, que paradójicamente ha incomunicado más a los hombres, por la desvalorización de las más altas virtudes, traicionadas hoy, y que fueron el orgullo de la humanidad durante su construcción milenaria, impresionó mis años estudiantiles y me impulsó a formular mi propuesta de trabajo de tesis que pudiera recoger todo el material normativo del derecho humanitario.
Hoy entrego a la consideración de mis compatriotas esta primera obra, fruto de la excelente formación profesional que recibí de mis sabios maestros de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador y de su ilustre Facultad de Jurisprudencia, que precisamente en el presente año cumple cincuenta años de existencia. Esta grata coincidencia renueva mis sentimientos de la eterna gratitud y el permanente compromiso que tengo con la Universidad que me brindara una educación, profundamente humanista y ecuménica, enraizada en los más nobles valores humanos.
Al formular el plan del contenido del libro, orientado por la sabiduría del destacado internacionalista e historiador, y apreciado maestro, Doctor Jorge Salvador Lara, no me imaginé siquiera el arduo trabajo de investigación, recopilación, sistematización, síntesis, y algunas veces de traducción, que me esperaba, con el cual conseguí que al menos treinta y cuatro organizaciones internacionales gubernamentales y cerca de un centenar de organizaciones no-gubernamentales -las más representativas- que se dedican al socorro humanitario en diferentes áreas, según los derechos y los grupos humanos que protegen, pudieran no solamente ser mencionadas en el libro, sino también realizar un resumen sintético de las actividades que desarrollan cada una de ellas. Aún así, creo haber sido involuntariamente injusta, por no haber podido, físicamente, incluir a todas las miles de ONGS que trabajan, silenciosa pero eficazmente, en estos ámbitos a nivel mundial.
He procurado que la obra transmita un mensaje claro y preciso, que ayude al lector que recién se inicia en esta compleja temática a comprender los fundamentos filosóficos y jurídicos más importantes del Derecho Humanitario y de los Derechos Humanos, así como de las organizaciones internacionales que trabajan a favor de su defensa y protección.
Es mi anhelo, en razón de los generosos comentarios que ha recibido la obra, de personalidades nacionales e internacionales, el libro haya cumplido uno de sus objetivos fundamentales: el de la difusión de los principios básicos de los Derechos Humanos, para con ello conseguir que su respeto y promoción alcance todos las esferas de la vida cotidiana, individual y colectiva. Recibo con humildad la buena fortuna que me ha tocado experimentar, al saber que esta obrase presenta en una coyuntura internacional sumamente importante para afrontar el problema de la violación a los derechos humanos en el umbral del siglo XXI: la declaración por parte de las Naciones Unidas, en sus cincuenta años de existencia, del Decenio de las Naciones Unidas para la Educación sobre Derechos Humanos, coyuntura que ha sido resaltada por el destacado compatriota José Ayala Lasso, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, quien, al aceptar prolongar el libro, ha sido extremadamente generoso para con esta modesta investigación.
Aspiro que el libro pueda llevar el mensaje de solidaridad que he tratado de transmitir al reseñar la admirable labor de millones de hombres y mujeres generosos que trabajan incansablemente en todo el mundo a favor de los seres más oprimidos de la humanidad, es decir aquellos que en cada segundo de este planeta sufren alguna forma de atentado a su dignidad o su vida, sea como perseguidos políticos, refugiados de guerras, víctimas de desastres naturales, torturados u ofendidos, e incluso humillados y perjudicados por la injusticia aplicación de las normas del Derecho, por jueces o tribunales traidores de la justicia y tergiversadores perversos de la recta aplicación de la Ley. Esta ha sido, quizás, la aspiración fundamental de este proyecto que se inició hace tres años: que se tome conciencia que el origen de todas las violaciones a los derechos humanos en todo el mundo, radica en el egoísmo humano de considerarnos cada uno de nosotros superiores a los demás. El establecer ya un grado de superioridad entre las personas, conlleva, de por sí, a generar discriminación, desigualdad y violencia.
Ante las difíciles situaciones que preocupan a nuestras sociedades y que se agravan con las guerras y la intolerancia racial y religiosa surgida en algunas zonas del planeta, como la de una Yugoslavia crucificada o una Rwanda ensangrentada, vale la pena cuestionarse si toda la maquinaria humana y económica implementada por las Naciones Unidas para la protección de los derechos humanos habrá logrado resultados efectivos en estos cincuenta años de existencia.
Lo único cierto es que pese a estas circunstancias que atraviesa la humanidad entera, todavía, como la ha señalado José Ayala Lasso en su Prólogo, hay la oportunidad "para reconciliarse con la esperanza", al constatar el trabajo desinteresado e infatigable de personas que han renunciado voluntariamente a su cómoda posición de merecedores de todos los derechos para dedicarse por completo en favor de la propugnación de los derechos de sus semejantes.
Este libro ha tenido la suerte de circular en ámbitos exteriores, gracias a la oportunidad que tuve de presentarlos en julio pasado, en la sesión anual del Instituto Internacional de Derechos Humanos de Estrasburgo, respetable organización internacional y en Washington, en una reunión de funcionarios latinoamericanos que fuimos invitados por la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual y la Oficina de Derechos de Autor de Estados Unidos.
Estoy en deuda con un sin número de personas generosas que me apoyaron y me auxiliaron para culminar esta modesta obra. La comprensión y permanente solidaridad de mi familia, la altruista enseñanza de maestros de mi país y de otras latitudes, la apertura ejemplar de eficientes funcionarios de organismos internacionales relacionados con estas materias.
Pero hay tres agradecimientos que no puedo pasar por alto. Primero, el generoso estímulo del Doctor Jorge Salvador Lara, y del Embajador José Ayala Lasso, que tuvo la paciencia también de leer el manuscrito y, desde el prólogo para esta primera edición. El segundo agradecimiento a la Editorial ABYA-Yala, paradigma de organización de servicio a la cultura y al pueblo de los humildes de mi Patria, por su generosa disposición de coeditar este libro. Y tercero, ala Facultad de Jurisprudencia, en la persona de su distinguida Decana, Doctora Ximena Moreno de Solines, por su ejemplar altruismo para la realización de este emotivo e inmerecido homenaje a la noble Asociación de Escuela de Derecho, a su apreciada Directiva, principalmente al señor Presidente, Pablo Dávila por su desinteresada colaboración y por su eficiente labor para la realización del presente acto.
Quisiera que mi libro sea sólo un ejemplo para estimular a otros jóvenes de igual corazón idealista, pero de mayor inteligencia que yo, en su decidida vocación de servir, no sólo al Derecho como grandioso cuerpo de conocimientos científicos sobre el hombre en todas las posibilidades de sus proyectos de vida, esperanza o fracaso, sino, lo que es más importante, como la mejor arma pacífica para socorrer y proteger al desvalido, al perseguido, al humillado.
Mi juventud fortalece mi esperanza en que todavía es posible, empezando por nuestro país, de reconciliar al mundo y construir cotidianamente la nueva cultura universal de la paz y la justicia, como quisieron las grandes inteligencias del pasado, los héroes y mártires de siempre, en la pequeña aldea global que Dios escogió para colmarla de riqueza, belleza y bienaventuranzas. GRACIAS.
Instituciones Nacionales y Derechos
Humanos
I. Antecedentes históricos del aporte del Ecuador a los derechos humanos.
El aporte del ecuador a la doctrina internacional de los derechos humanos ha sido encomiable. Darío Lara, miembro del Servicio Exterior en servicio pasivo y Miembro de la Academia de Historia, nos recuerda la constante preocupación que los intelectuales ecuatorianos tuvieron y han tenido, ya desde tiempos coloniales por los derechos humanos, en especial por los de los pueblos indígenas. Eugenio Espejo, José Mejía y Juan Montalvo son los más grandes exponentes de la época. Jorge Carrera Andrade, delegado ecuatoriano a las negociaciones de 1948, contribuyó de modo decisivo al contenido de la Declaración Universal de Derechos Humanos, suscrita en París, en el Palacio Challitot, hace 52 años. En su calidad de redactor en español de la Carta, se adelanto a la doctrina contemporánea sobre el tema, plasmada en la Declaración de Viena de 1993 que reconoce la universalidad de los derechos humanos y que señala que aunque "su promoción y protección es obligación primaria de los Estados, la Comunidad Internacional tiene también legitimo intereses en la materia," al manifestar expresamente en su discurso ante la Comisión Redactora del texto universal: "Las Naciones pasan y el hombre permanece. Somos hombres antes de ser ciudadanos. Nuestros derechos no pueden desaparentemente las murmullas o fronteras nacionales porque son de índole menos transitoria que esas accidentales estructuras."
Igualmente, Jorge Carrera Andrade se anticipo también a las reinvindicaciones de genero al titular a la Declaración Universal en español, como "Declaración Universal de Derechos Humanos", y no "de los derechos el hombre", como constaba en la versión francesa, que hoy motiva la justificada inconformidad de los grupos opuestos a la discriminación contra la mujer.
El Ecuador ha aportado también a la evolución de los derechos humanos, a través de su activa participación en los foros internacionales de adopción de los pactos sobre derechos humanos. Al haber suscrito el año pasado la Convención Interamericana sobre la Desaparición Forzada de Personas y en el transcurso del presente año, los Protocolos Adicionales a la Convención Internacional contra la Discriminación hacia la Mujer y a la Convención de los Derechos del Niño, se ha convertido, en los inicios del siglo XXI, en el primer país en América Latina en suscribir todos los restados internacionales que sobre derechos humanos se han adoptado a nivel de las Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos.
Esta activa participación ecuatoriana en el derecho internacional de los derechos humanos le ha permitido acreditar como expertos internacionales a destacados ecuatorianos en vatios Comités de Supervisión de las Naciones Unidas y del sistema interamericano. Así, podemos nombrar a Luis Valencia Rodríguez, Jaime Marchan, Julio Prado Vallejo, Herna Salgado Pesantes y Mirian Estrada, entre otros.
El reconocimiento internacional del papel cumplido por Ecuador a favor de los derechos humanos alcanza su cúspide con la designación del Embajador José Ayala Lasso como el primer Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en 1994.
El Ecuador también ha sido reconocido por el sistema interamericano de protección de los derechos humanos por el gran número de acuerdos de solución amistosa que suscrito el Estado con víctimas o familiares de violaciones en las que a reconocido su responsabilidad, al afirmarse que "la destacada política del Estado ecuatoriano de cooperación con el sistema interamericano constituye un importante ejemplo condimenta".
Finalmente, el papel del Ministerio de Relaciones Exteriores en la promoción de este tema, se ha ratificado con la adoceno del Plan Nacional de Derechos Humanos como política de Estado, en junio de 1998, aprobación que d}se logro gracias al amplio proceso de consulta y debate, promovido por la Cancillería ecuatoriana, entre las instituciones gubernamentales y de la sociedad civil, programa nacional que ha merecido el elogio de las Naciones Unidas y de los países latinoamericanos y caribeños que hacen poco mas de un año se reunieron en Quito para analizar los Planes Nacionales que en esta materia se han formulado en el Continente. De igual manera, el Ecuador es orgulloso de tener una Constitución Política que han asimilado la mayoría de los principios internacionales de derechos humanos constantes en los tratados internacionales, como por ejemplo, la universalidad, integridad e interdependencia de los derechos humanos y la imprescriptibilidad de las acciones y penas de los delitos de genocidio, tortura y desaparición forzada de personas, secuestro y homicidio por razones políticas o de conciencia.
II. EL FORTALECIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES NACIONALES Y LOS DERECHOS HUMANOS.
En sociedades del tercer mundo, empobrecidas y subdesarrolladas, como consecuencia de factores internos y extremos, es sumamente difícil lograr conjugar la relación tripartida, derechos humanos, democracia y desarrollo, que fue reconocida unánimemente por los países en la ultima Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, celebra en Viena, en 1993.
En este desafiante panorama, la tarea de promoción y protección de los derechos humanos para las instituciones nacionales es aún más fácil.
Mucho se ha discutido sobre los efectos que el fenómeno de la globalización ha ocasionado en el concepto tradicional de Estado, que según algunos, ha perdido el peso que tradicionalmente tenía, cediendo espacios frente a dos fenómenos clases: la relativación del concepto de soberanía y el creciente influjo y poder de las empresas transnacionales. 1
Luego de algunos ensayos económicos y políticos sobre el tema de la reforma del Estado los piases han tomado conciencia que no existe una receta única para todos los países en desarrollo. Algunos analistas están hablando por ello, de volver a mirar los ojos hacia un estado renovado, no paternalista ni patriarcal en que la agenda política de la reforma estatal, orientada a articular el desarrollo económico con el bienestar social y el fortalecimiento de la democracia. Esta tarea, como es obvio. no se puede dejar en manos de los mercados liberales, ni de las transnacionales. le corresponde al estado. juntamente con la sociedad civil en desarrollarla. este desarrollo deberá ser integrado, es decir, la expansión de los mercados, atada a la consolidación de los regímenes democráticos y la realización de los derechos sociales. la reforma del estado y, por ende, el fortalecimiento de las instituciones nacionales, vinculadas con los derechos humanos, debe estar dotada de racionalidad, que en esencia, debe ser el logro del bienestar y la participación del os ciudadanos. tal proceso debe ser inclusivo, no excluyente, orientado a cautelar los derechos civiles y políticos, como los derechos económicos, sociales y culturales de los ciudadanos.
En la declaración y programa de Acción de Bien, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos instó a los estados a crear o fortalecer las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos. Existen en América latina destacados ejemplos de instituciones nacionales de derechos humanos y de defensores del pueblo, que con carácter independiente desempeñan un importante papel de protección en sus respectivas independientes para que los ciudadanos cuenten con instancias protectoras que vigilen a los gobiernos y les exija cumplir con sus compromisos nacionales e internacionales en materia de derechos humanos.
Otro importante mecanismo de defensa y protección, propuesto también en la Conferencia de Viena, es el establecimiento de un Plan Nacional de derechos Humanos. Unos pocos países de América Latina ya cuentan con innovadores programas de acción, pero es necesario que más estados de la región tomen la iniciativa de elaborar sus propios planes, con claros objetivos que cubran diversos sectores de protección, con determinación de plazos y métodos de trabajo, con mecanismos de control y de evaluación, a fin de conseguir rápidos progresos en la esfera de los derechos humanos.
III. EL PLAN NACIONAL de DERECHOS HUMANOS del ECUADOR: proceso democrático y participativo de la comunidad ecuatoriana.
El Plan de Derechos Humanos, fue elaborado por iniciativa del Embajador José Ayala Lasso, cuando asumió la Cancillería ecuatoriana en 1997, en cumplimiento del mandato de la Declaración y Plan de Acción de la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, celebrada en Viena de 1993 que, en su párrafo 71, recomendó a los Estdos consideren la posibilidad de elaborar planes de acción nacionales, en los cuales se determinen las medidas necesarias para que cada Estado mejore su promoción y protección de los derechos humanos.
El Plan Nacional fue concebido desde sus inicios como un proceso de consulta y de participación de toda la comunidad ecuatoriana. Así, en noviembre de 1997, el Ministerio de Relaciones Exteriores presentó para consideración de los organismos del estado, de la sociedad civil y de los organismos internacionales acreditados en el país, un primer borrador del Plan nacional de derechos Humanos del ecuador, el cual mereció algunas observaciones, principalmente en lo concerniente al mecanismo legal que permitirá su vigencia jurídica.
En respuesta a estos criterios, cancillería elaboró un Proyecto de Decreto Ejecutivo en el que constaban los principales objetivos del Plan Nacional de Acción, así como las observaciones formuladas por los organismos involucrados en el Plan al documento original. Dicho Proyecto de Decreto fue presentado a la opinión pública por el Embajador José Ayala Lasso, el 10 de diciembre de 1997, en ceremonia especial, con la que el Ecuador iniciaba los actos conmemorativos del 50 Aniversario de la Adopción de la declaración Universal de los Derechos Humanos.
El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó igualmente a todas las instituciones involucradas, sus criterios al proyecto de Decreto Ejecutivo, así como la metodología de trabajo que podría establecerse para aprobar el Plan Nacional de Acción. la mayoría de participantes en el proceso acordó la realización de un Seminario Nacional para la Elaboración y Aprobación del Plan Nacional de Derechos Humanos del Ecuador, el cual se realizó en la ciudad de Quito, los días 26, 27 y 28 de marzo de 1998, con la asistencia de más de 120 delegados de organismos del estado, sociedad civil y organismos internacionales, convirtiéndose en el primer encuentro a nivel nacional, entre el estado y la sociedad civil para tratar el tema de los derechos humanos en el Ecuador, hecho histórico que marcó el inicio de adopción del Plan Nacional.
Esta convocatoria fue el resultado de una serie de reuniones periódicas anteriores al seminario Nacional, que mantuvo el Ministerio de relaciones exteriores con representantes de las organizaciones no - gubernamentales y del estado, de la ciudad de Quito y de otras regiones del país, en las cuales se logró los consensos iniciales para obtener las decisiones unánimes que se tomaron durante el Seminario.
Paralelamente, la sociedad civil presentó al Estado su propia propuesta, a través de un documento especial que fue analizado durante el encuentro.
Las decisiones que se tomaron en el Seminario Nacional, se refirieron al os siguientes aspectos:
a. Mejorar el Proyecto de Decreto inicial, que se convirtió en un nuevo documento y que fue aprobado mediante Decreto Ejecutivo No. 1527, publicado en el Registro Oficial No. 346 de 24 de junio de 1998. En dicho Decreto se formulen objetivos concretos, tomando en cuenta ejes estratégicos de acción y se dispone la obligatoriedad del estado de elaborar Planes Operativos Sectoriales, conjuntamente con la sociedad civil, bajo los lineamientos del Plan Nacional.
b. Elaborar el documento Plan Nacional de derechos Humanos del Ecuador, (anexo al decreto Ejecutivo), en base a la propuesta inicial de la sociedad civil y a los criterios vertidos durante el Seminario por todos los sectores que participaron en el mismo, que también forma parte integrante del decreto ejecutivo. Dicho Plan establece los objetivos primordiales en materia de derechos humanos, considerando los mismos ejes estratégicos de acción, señalados en el Decreto Ejecutivo, esto es: el Desarrollo Legislativo, en el ámbito nacional e internacional. los Derechos Civiles y Políticos, los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los derechos Colectivos, en los que se incluyen las metas para cada grupo susceptible de protección (pueblos indígenas y negros, niñez, juventud, tercera edad, mujeres, minorías sexuales, detenidos, discapacitados, medio ambiente y comunicación). También señala que los Planes Operativos de Acción, serán parte del Plan Nacional.
En fin, el Plan Nacional recoge el diagnóstico de la situación de los derechos humanos en el país y plantea la solución del os mayores problemas en la materia, mediante la adopción de medidas y actividades concretas, que están contenidas en los Planes Operativos Sectoriales, preparados conjuntamente por el estado y por la sociedad civil, luego de la publicación del Decreto Ejecutivo 1527 en el registro Oficial.
Para la elaboración de los dieciséis Planes Sectoriales de Acción, cuya coordinación estuvo a cargo del ILDIS y de un importante número de organizaciones no gubernamentales, el proceso de consulta y participación ciudadana fue similar y duró aproximadamente un año. Sin embargo, se realizó únicamente en la ciudad de Quito, por lo que ha sido necesario que el Ministerio de Relaciones Exteriores, con el apoyo de la cooperación internacional, inicie una consulta a nivel nacional de las indicadas propuestas que lleva ya otro años de ejecución. Con esta consulta se ha logrado que el Plan Nacional y sus planes operativos sean conocidos y evaluados por cerca de setecientos representantes de varios sectores sociales y de los órganos gubernamentales de las cuatro regiones geográficas y en quince provincias de la patria, a través de seminarios regionales. Este momento se han realizado cinco de los ocho seminarios contemplados en el programa de consulta. Con ello, se ha logrado descentralizar la puesta en marcha del Plan Nacional y cubrir a todas las regiones del país.
El Plan Nacional de Derechos Humanos ecuatoriano constituye un ejemplo para el Continente, que ha estado dotado de racionalidad y de participación ciudadana. este proceso de participación ha sido totalmente inclusivo. En él han participado todos los sectores sociales han elaborado su propio plan operativo de acción, y en todas las regiones el país en que estos planes operativos han sido consultados, se ha enriquecido el proceso con mayores y mejores ideas. La puesta en marcha de un Plan nacional de estas características no es nada fácil. A pesar de que el Plan tiene objetivos concretos dirigidos a proteger a varios sectores sociales y mecanismos de evaluación, como la Comisión Permanente de Seguimiento, integrada por representantes del estado y de la sociedad civil, afronta dificultades que deben ser superadas, con el diálogo, el consenso y el trabajo mancomunado del estado y de los ciudadanos. este es un trabajo que no le corresponde exclusivamente al estado, ni tampoco solamente al os ciudadanos. es un trabajo conjunto y bajo esta filosofía debe seguir desarrollándose.
IV. CONCLUSIONES
El fortalecimiento de las instituciones nacionales vinculadas a los derechos humanos en el país, es una tarea urgente e impostergable, tales como la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Gobierno, con su nueva Dirección General de Derechos Humanos, la Comisión Permanente de Seguimiento del Plan nacional, órgano colegiado, integrado por representantes del estado y de la sociedad civil, las Comisiones Permanentes del H. Congreso Nacional, la Función Judicial, el Ministerio Público, etc. El Estado debe comprometerse a asignar ,mayores recursos económicos a estas instancias que constituyen el mecanismo está directamente vinculada con este tema.
Sin embargo, las instituciones también deben preocuparse de preparar al recurso humano adecuado que lleve adelante la difícil de tarea de conjugar los compromisos asumidos por el estado, con las labores diarias, desde las más modestas hasta aquéllas que conlleva mayor responsabilidad. La preparación del recursos humano debe estar dirigida a un conocimiento más amplio y profundo del desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos y al de conciliar el derecho internacional con el derecho interno.
En este sentido, las instituciones nacionales de cada uno de los estados, deben estar conscientes que a las puertas de una nueva era en materia de derechos humanos, pues, con el afianzamiento del principios de la justicia universal, es jurídicamente procedente la persecución sin fronteras del terrorismo, el genocidio. la tortura y la desaparición de personas, no sólo porque la nueva doctrina internacional así lo reconoce, sino porque la represión internacional de los crímenes contra la humanidad está jurídicamente sustentada en las sentencias de los Tribunales de Nuremberg y Tokio, la Convención contra el Genocidio de 1948, los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, que ya en su época establecían el referido principio y la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles Inhumanas o degradantes de 1984. Precisamente esta última Convención señala en su artículo 8, numeral 4, que "a fines de la extradición entre Estados Partes, se considerará que los delitos se han cometido, no solamente en el lugar donde ocurrieron, sino también en el territorio de los estados obligados a establecer en su jurisdicción dichos delitos". Esta norma establece, por tanto una jurisdicción universal para el juzgamiento del delito de tortura y con ello se descirtúa el argumento de que no es posible aplicar esta territorialmente las leyes nacionales para estos casos. Por otro lado, la adopción por una gran mayoría de Estado de la Corte Penal Internacional, en la ciudad de Roma en julio de 1998, ha fortalecido también el principio de a justicia universal en materias de derechos humanos.
Estos significativos avances jurídicos y doctrinarios abrigan la esperanza de que los derechos humanos se conviertan en una realidad cotidiana para los hombres, mujeres, niños y niñas del planeta y que, como lo afirmó hace cinco décadas Jorge carrera Andrade, podamos "asistir al nacimiento de una realidad supranacional por propia voluntad de las naciones que reconocen que las soberanías aisladas no bastan para implantar y mantener la paz universal".
Quisiera para finalizar, recoger las palabras que hace dos años pronunciara el Embajador José Ayala Lasso, durante la sesión Solemne de Conmemoración de los Cincuenta Años de la Declaración Universal se traduzcan en realidad en la vida de todos los ecuatorianos. Que a través del Plan Nacional de Derechos Humanos, hagamos efectivos todos los derechos humanos en el Ecuador, particularmente para las minorías y los grupos más vulnerables del a sociedad, y logremos consolidar una sociedad de paz, justicia, gobernabilidad, honestidad y desarrollo social y económico. hagamos juntos, que los próximos cincuenta años sean para este país tiempos de maduración política y social durante los cuales el respeto de los derechos humanos forme parte intrínseca del pensamiento, de la actitud y del comportamiento de todo hombre, mujer, niño y niña del a nación ecuatoriana".
Muchas gracias.
Quito, noviembre de 2000
María Elena Moreira
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador.
Profesora de Derechos Humanos de la PUCE Quito-Ecuador.
Quiero iniciar mi exposición con este sugerente tema, del que habla Roman Herzog, para dar algunos lineamientos de lo que en América Latina ha significado y significa la tarea de construir políticas públicas y de derechos humanos. Para ello, debemos remitirnos al término de "Estado de derecho", que es un concepto de permanente actualidad y de gran trascendencia, que como tal encierra el peligro de cada individuo lo interprete de manera diferente.
Para Herzog, una concepción adecuada de "Estado de derecho", podría ser aquélla, "según la cual no es el hombre el que está al servicio del Estado, sino el Estado en función del hombre"1. Esto significa para el autor, que Estado de derecho es aquel que posibilita al hombre mostrarse tal como es y que, a su vez, actúa en beneficio de los ciudadanos. En este Estado de derecho, se debe tomar en cuenta todas las diferentes opiniones que surjan de los distintos sectores sociales. Para ello es menester conceder a los hombres amplia libertad para desarrollar su vida de la forma en que les parezca más correcta. En cualquier caso que intervenga, el Estado debe hacerlo de tal modo que su injerencia sea limitada, previsible y calculable. Por ello, las herramientas con las que cuenta un Estado que desea cumplir este objetivo serán siempre: la democracia, los derechos humanos y el desarrollo, trípode conceptual del cual habla ya la Declaración de Viena de 1993.
2. Los derechos humanos y su importancia para América Latina.-
Ayala Lasso, ha señalado en algunas ocasiones, que el Continente americano tiene el alto orgullo de ser considerado, no sólo por tratadistas americanos sino universales, como el precursor del movimiento de los derechos humanos en el mundo, que surge en los pueblos de la región junto a su búsqueda de la libertad y como reacción a situaciones discriminatorias y de oprobio para amplios grupos sociales 2
La incorporación de los principios universales de derechos humanos en los países latinoamericanos ha sido satisfactoria. Así, de los cincuenta y dos tratados internacionales sobre derechos humanos, adoptados en el marco de las Naciones Unidas, los países latinoamericanos han aprobado, en conjunto, un promedio de treinta y cinco tratados. Este hecho coloca al continente americano en el segundo lugar de reconocimiento de las normas universales de derechos humanos, luego de los países europeos.
Sin embargo, como todos conocemos, la puesta en práctica de los postulados teóricos de derechos humanos ha tropezado con un sinnúmero de dificultades que surgieron con el advenimiento de las dictaduras militares americanas, durante las décadas de los sesenta y setenta, así como con la agudización de la crisis económica que se inició en los ochenta y que hoy coloca al continente ante un panorama preocupante y desalentador, en el cual los derechos humanos siguen siendo para amplios sectores de la población, simples enunciados que no se traducen en mejor calidad de vida.
Bajo este marco conceptual, es importante no perder de vista la relación tripartirta: democracia, derechos humanos y desarrollo. A pesar del panorama pesimista que se presenta para América Latina, en el tema de los derechos humanos, vale la pena rescatar que el Continente ha constituido un modelo para el mundo, pues, en menos de dos décadas, se ha consolidado la democracia y ha surgido una dinámica y activa presencia de la sociedad civil en el desarrollo político, social y económico. Quizá como en ninguna otra región en desarrollo, en América Latina, a pesar de las dificultades, la causa de los derechos humanos infunde respeto y es privilegiada. Bien se puede argumentar que el continente ha vuelto a recuperar su papel de liderazgo en este campo y que se dirige hacia el nuevo siglo con notable madurez política que permite el imperio de la Ley y fomenta una auténtica cultura de los derechos humanos.
3. Las políticas públicas y de derechos humanos en América Latina.
El papel de liderazgo en derechos humanos, América Latina lo sigue manteniendo. Es cierto que en un continente empobrecido y subdesarrollado, como consecuencia de factores internos y externos, es sumamente difícil lograr conjugar la relación tripartita, derechos humanos, democracia y desarrollo. La pobreza del continente ha provocado incluso, brotes esporádicos de ruptura democrática en algunos de nuestros países, en fechas recientes. Pero, sin embargo, el espíritu de libertad y de fortalecimiento de la democracia sigue vigente, a pesar de los avatares.
En este desafiante panorama para el continente americano la tarea de elaborar políticas públicas y de derechos humanos es aún más difícil.
Mucho se ha discutido sobre los efectos que el fenómeno de la globalización ha ocasionado en el concepto tradicional de Estado, que según algunos, ha perdido el peso que tradicionalmente tenía, cediendo espacios frente a dos fenómenos claves: la relativización del concepto de soberanía y el creciente influjo y poder de las empresas transnacionales.3
Luego de algunos ensayos económicos sobre el tema de la reforma del Estado en América Latina, los países han tomado conciencia que no existe una receta única para todos los países en desarrollo, y menos para todo el continente americano. Algunos analistas están hablando por ello, de volver a mirar los ojos hacia un Estado renovado, no paternalista ni patriarcal, en el que la agenda política de la reforma estatal, esté orientada a articular el desarrollo económico con el bienestar social y el fortalecimiento de la democracia. Esta tarea, como es obvio, no se puede dejar en manos de los mercados liberales, ni de las transnacionales. Le corresponde al Estado, juntamente con la sociedad civil en desarrollarla. Este desarrollo deberá ser integrado, es decir, la expansión de los mercados, atada a la consolidación de los regímenes democráticos y la realización de los derechos sociales. Así se estará cumpliendo el principio que el Estado es servidor del ciudadano y no el ciudadano servidor del Estado. La reforma del Estado y, por ende, la elaboración de políticas públicas en derechos humanos, debe estar dotada de racionalidad, que en esencia, debe ser el logro del bienestar y la participación de los ciudadanos. Tal proceso debe ser inclusivo, no excluyente, orientado a cautelar los derechos civiles y políticos, como los derechos económicos, sociales y culturales de los ciudadanos.
4. Instituciones nacionales y planes nacionales de derechos humanos en América Latina como políticas públicas en derechos humanos. El caso ecuatoriano.
Con este nuevo panorama, la elaboración de políticas públicas y de derechos humanos se vincula más estrechamente con la relación democracia, derechos humanos y desarrollo. En la Declaración y Programa de Acción de Viena, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos instó a los Estados a crear o fortalecer las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos. Existen en América Latina destacados ejemplos de instituciones nacionales de derechos humanos y de defensores del pueblo, que con carácter independiente desempeñan un importante papel de protección en sus respectivas sociedades. Urge, en primer lugar, ampliar el número de estas defensorías independientes para que la ciudadanía latinoamericana cuente con instancias protectoras que vigilen a los gobiernos y les exijan cumplir con sus compromisos nacionales e internacionales en materia de derechos humanos.
Otro importante mecanismo de defensa y protección, propuesto también en la Conferencia de Viena, es el establecimiento de un Plan Nacional de Derechos Humanos. Unos pocos países de América Latina ya cuentan con innovadores programas de acción, pero es necesario que más Estados de la región tomen la iniciativa de elaborar sus propios planes, con claros objetivos que cubran diversos sectores de protección, con determinación de plazos y métodos de trabajo, con mecanismos de control y de evaluación, a fin de conseguir rápidos progresos en la esfera de los derechos humanos.
En este sentido, el Plan Nacional de Derechos Humanos ecuatoriano constituye un ejemplo para el continente, que ha estado dotado de racionalidad y de participación ciudadana, según ya lo habíamos comentado. Este proceso de participación ha sido totalmente inclusivo. En él han participado todos los sectores sociales y vulnerables de la sociedad ecuatoriana. El proceso de consulta, eso sí ha sido largo y complejo, como complejos son los problemas que afronta el país en todos los órdenes. Sin embargo, la respuesta de la ciudadanía ha sido encomiable. Todos los sectores sociales han elaborado su propio plan operativo de acción, y en todas las regiones del país en que estos planes operativos han sido consultados, se ha enriquecido el proceso con mayores y mejores ideas. La puesta en marcha de un Plan Nacional de estas características no es nada fácil. A pesar de que el Plan tiene objetivos concretos dirigidos a proteger a varios sectores sociales y mecanismos de evaluación, como la Comisión Permanente de Seguimiento, integrada por representantes del Estado y de la sociedad civil, afronta dificultades que deben ser superadas, con el diálogo, el consenso y el trabajo mancomunado del Estado y de los ciudadanos. Este es un trabajo que no le corresponde exclusivamente al Estado, ni tampoco solamente a los ciudadanos. Es un trabajo conjunto y bajo esta filosofía debe seguir desarrollándose, no olvidando el principio de que el Estado es servidor del ciudadano y no el ciudadano servidor del Estado.
Bajo este criterio de participación ciudadana en los procesos de decisión y de evaluación de la sociedad civil, el papel de las Defensorías del Pueblo para la construcción de políticas públicas en América Latina, cobra una importancia sin precedentes en la historia del movimiento de los derechos humanos.
Según Maiorano 4las Defensorías responden a la necesidad de control de las actividades del Estado y, en particular, de la actividad administrativa, mediante mecanismos idóneos para evitar el desborde estatal, posibilitando que el Estado realice sus funciones tendientes a logro del bien común, sin que ello implique menoscabo de los derechos y garantías individuales.
En la relación tripartita democracia, derechos humanos y desarrollo, las defensorías deben renovar sus roles tradicionales de protección únicamente a las garantías individuales, civiles y políticas. El desafío que se presenta en los actuales momentos para estas instituciones es comenzar a trabajar también en la protección de los derechos económicos, sociales y colectivos frente a la administración pública. Esta, aunque no es una tarea característica de las defensorías, está, en parte, consagrada en el nuevo marco institucional de los Estados latinoamericanos y debe estar orientada a solventar el bienestar de la población y vigilar la actividad de la administración pública. Los derechos humanos incorporan la noción que es deber de la administración y de sus autoridades asegurar, mediante prestaciones públicas "un mínimo de condiciones sociales materiales a todas las personas."
En este marco de colaboración conjunta Estado-sociedad civil, para la construcción de políticas públicas y de derechos humanos, la Defensoría del Pueblo debe ejercer su papel, de "magistratura de la persuasión", acertada definición que hace el Defensor del Pueblo del Perú, y que está constituida sobre la base de un poder ético, no coercitivo y de una creciente legitimación frente a la sociedad. Bajo esta perspectiva, las Defensorías del
Pueblo en América Latina deben convertirse en las mediadoras de todo proceso de participación y decisión ciudadanas, abriendo espacios de diálogo y ejerciendo el doble estatuto que las leyes le imponen, esto es: deber de cooperación con el Estado, pues forma parte del mismo y el deber de protección a la sociedad, ejerciendo plenamente en este doble contexto, el magisterio de la persuasión.
CONCLUSION.-
Con estos criterios, debemos retomar como conclusión el concepto de Estado de derecho, dotado de sistemas judiciales honrados y eficientes, que promuevan y defiendan las libertades individuales y colectivas, y en el que se logre una participación real y efectiva de la población en los procesos políticos de adopción de decisiones. Dentro de este espíritu hay que respaldar e incentivar el papel de la sociedad civil, en la búsqueda de soluciones a sus propios problemas, apoyando la labor de organizaciones no gubernamentales e instituciones nacionales de derechos humanos.
Estas garantías y acciones son las que alientan a los pueblos, no sólo a reafirmar su fe en la democracia, sino a trabajar mancomunada y solidariamente para promover su propio progreso.
Quiero finalizar citando al filósofo José Castán Tobeñas que dice: "Ante la complejidad y dificultad de la vida contemporánea es poco lo que puede hacer el individuo aislado. Para que sus derechos y libertades, sobre todo en el campo económico-social, sean una realidad efectiva y se logre el adecuado y completo desarrollo de la personalidad humana, son necesarias la cooperación social y, cuando menos subsidiariamente, la acción tutelar y directiva del Estado.5
1 Roman Herzog, "Elementos que definen un Estado de derecho: el Estado servidor del ciudadano, Estado de Derecho y Democracia", 2ª edición, Fundación Konrad Adenauer, CIEDLA, Buenos Aires, 1999.
2 José Ayala Lasso, "La Declaración de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y su importancia para América Latina", Revista Contribuciones, CIEDLA, Buenos Aires, 1998.
3 Michael Mann, "El Futuro Global del Estado-Nación", Bogotá.
4 Jorge Maiorano, "El Ombudsman, Defensor del Pueblo y de las Instituciones Republicanas. Eidcioines Macchi, Buenos Aires, 1987.
5 Castán Tobeñas, José: "Los Derechos del Hombre", 3ª edición, Edit. Reus, S.A., Madrid, 1985, p. 121.
Diciembre de 1998
Dra. María Elena Moreira, Funcionaria de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador.
La violencia contra la mujer tiene muchas formas de expresión que hoy son reconocidas como graves impedimentos al derecho de la mujer a participar plenamente en la sociedad y constituyen un obstáculo para el desarrollo. Como lo señala la experta Hanna Binstock, "se puede afirmar que la violencia contra la mujer es la expresión más dramática de la desigualdad; la diferencia entre este tipo de violencia y las otras formas de agresión que se manifiestan en las sociedades como producto de la dominación que ciertos sectores o grupos ejercen sobre otros, es que en la violencia contra la mujer, el riesgo o la vulnerabilidad están dados por la sola condición de tal"1.
Las sociedades presentan formas de violencia que repercuten en todas las relaciones humanas, de modo que la violencia estructural (social, política y económica) también se refleja en la familia y en las relaciones de género que se establecen en la cotidianidad del trabajo y del estudio. Por tal motivo, la violencia contra las mujeres en el ámbito doméstico no es un fenómeno desvinculado de un contexto social que refuerza y reproduce concepciones sexistas y un orden social discriminatorio basado en la producción y reproducción históricas del sistema de género. Este tipo de violencia tiene múltiples causas, entre las que se destacan, según los autores Giberti y Fernández, las condiciones socioculturales que la generan; por una parte, la división sexual del trabajo y, por otra, aspectos ideológico-culturales adquiridos en el proceso de socialización diferencial y en el aprendizaje cotidiano de roles y atributos psíquicos estereotipados que se otorgan a varones y mujeres y que, una vez asimilados en sus identidades , crean condiciones que contribuyen a la violencia. Los roles y características asignados culturalmente a las mujeres restringen sus opciones y su autonomía y responden a una violencia represiva y simbólica que se expresa en las limitaciones que se les imponen para acceder al trabajo, la participación social, los procesos de adopción de decisiones y al poder en todos sus niveles; esto constituye lo que se conoce como "violencia invisible", en la que se inscriben las situaciones objetivas de agresiones ya sean físicas, psíquicas o sexuales, directas o indirectas.
La violencia intradoméstica pone en tela de juicio a la familia, como institución social que proporciona seguridad, protección y afecto, ya que la familia se estructura a partir de fuertes lazos de dominación y de notables desigualdades en las relaciones de poder que afectan a las mujeres; el rol que se les asigna en la vida conyugal supone sumisión, dependencia y la aceptación de la autoridad indiscutible del hombre y de un conjunto de normas y conductas que limitan su desarrollo. Por ello, la violencia dentro del hogar se utiliza como un instrumento de poder.
Es importante destacar que los estudios realizados indican que, en general, no se puede atribuir la violencia de género en el ámbito doméstico a patologías individuales o desórdenes psíquicos, ni únicamente a factores derivados de la estructura socioeconómica o del medio externo, puesto que los agresores y abusos se presentan en todos los estratos sociales. Así, la Resolución 1990/15 del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas reconoce que la violencia contra la mujer en la familia y en la sociedad penetra y cruza todas las clases sociales y culturas. Además, el alcoholismo, la cesantía y el hacinamiento y otros problemas, no se consideran causas directas de la violencia, sino factores desencadenantes o asociados.
La violencia de género que ocurre en el entorno familiar tiene consecuencias sociales, económicas y políticas para toda la sociedad, puesto que reproduce y perpetúa un sistema de discriminación y subordinación de más de la mitad de la población y constituye una violación de los derechos humanos. Para el autor Rico, la violencia refleja la inexistencia de una estructura sociopolítica caracterizada por una mayor simetría en las relaciones sociales que permita fortalecer las democracias, a la vez que constituye un elemento que por vía directa o indirecta frena el desarrollo armónico de los países.
La violencia de género es un motivo de preocupación de distintas organizaciones internacionales, no sólo por sus consecuencias físicas y psíquicas individuales sino también porque supone mayores demandas a los servicios de salud general y de emergencia y por el alto costo económico que tiene para los países. En el Informe sobre el desarrollo del Banco Mundial, publicado en 1993, se indica que en economías de mercado se puede determinar el número de años de vida saludable perdidos por las mujeres en edad reproductiva (15 a 44 años), por muerte prematura o enfermedades atribuibles directamente a la victimización de género causada por violaciones y violencia doméstica. Además, aunque estos problemas no pueden considerarse en sí mismos enfermedades, son importantes factores de riesgo que incrementan la incidencia de ciertos fenómenos como los traumatismos, la depresión y el feminicidio.
La violencia también inhibe la participación de las mujeres en la adopción de decisiones, tanto dentro del hogar como en el ámbito laboral, político, económico, social, por lo que influye directamente en su participación pública y, por lo tanto, en el ejercicio de su ciudadanía. Asimismo, el costo social de la violencia de género incluye la inacción de la sociedad, que no toma medidas para defender los derechos humanos de las mujeres y, por lo tanto, ignora lo que sucede cotidianamente y niega la discusión pública de estos delitos, su significación política y su reparación social. La violencia de género es una conducta que ha sido asimilada a una forma de relación conyugal y que, debido al prejuicio que lleva a no inmiscuirse en la privacidad de la vida matrimonial y familiar, ha sido silenciada tanto por la sociedad como por las propias víctimas.
Sin embargo, la denuncia por parte de las mujeres a las agresiones y maltratos en el hogar es un fenómeno nuevo que obedece, por una parte, a la creación de instituciones en las que pueden solicitar ayuda policial y legal y, por otra, a la mayor conciencia de las mujeres de sus derechos como personas y ciudadanas, gracias a la evolución doctrinaria y jurídica de tales derechos y a las tendencias contemporáneas que en este campo se han desarrollado, como lo veremos a continuación.
II. TENDENCIAS CONTEMPORÁNEAS EN LA LUCHA CONTRA LA VIOLENCIA INTRAFAMILIAR: DE LO PRIVADO A LO PÚBLICO.
Como ya vimos, la dependencia jurídica, económica y social de las mujeres las han hecho históricamente subordinadas y especialmente vulnerables a la agresión masculina. La dependencia jurídica se manifiesta ya en el Derecho Romano, con las instituciones de la patria potestad y la potestad marital. Durante la Edad Media, las religiones toleraron, e incluso estimularon la agresión física a las mujeres. En los siglos XVIII y XIX, las leyes familiares admitían los derechos de los hombres a cometer abusos, pues la violencia física contra la esposa se consideraba una "corrección punitiva", según nos relata la autora Hanna Binstock. En la legislación napoléonica, la mujer, al igual que los menores, era considerada incapaz jurídicamente. En las legislaciones latinoamericanas, por ejemplo, de inspiración romana y napoleónica, hasta hace pocos años se consagraba la noción de propiedad y autoridad masculina en desmedro de las mujeres, consideradas legalmente como "eternas menores de edad o discapacitadas".
Si bien la Organización de los Estados Americanos comenzó a tomar medidas concretas contra la discriminación legal en virtud del sexo2, ya en los años veinte, la cotidianidad de la violencia de género en los hogares dejó al descubierto las deficiencias de los sistemas jurídicos, debido a la falta de figuras legales que tipifiquen los delitos, sancionen a los agresores y protejan a las víctimas. La falta de una legislación específica no sólo puede considerarse como una carencia, sino también como una complicidad de la ley con la realidad social discriminatoria de las mujeres que contribuyó a la invisibilidad del fenómeno.
En resumen, no se trata de un fenómeno nuevo, sino por largo tiempo poco conocido o no considerado como problema por cuanto se basa en conductas que en el pasado fueron aceptadas, y además, circunscritas al ámbito de la vida privada. Indudablemente, la diferenciación entre la esfera pública y privada ha debilitado la defensa de los derechos de las mujeres. Todavía hoy, las mujeres en la familia están representadas en la sociedad a través de la unidad familiar encabezada por el hombre y, por ello, el tema de las mujeres jefas de hogar, que ha surgido en los últimos años, no ha logrado aún penetrar en la estructura social, basada en la jefatura masculina.
El impulso realizado por el movimiento de mujeres desde mediados de los años cincuenta, promovió el tema de la violencia intrafamiliar a nivel internacional. En la década de los sesenta, como resultado de los movimientos feministas, se inicia en Europa una corriente de reforma del derecho de familia orientada por el principio de igualdad entre los hijos, entre el padre y la madre y entre los esposos.
En América Latina, desde 1977, año en que se adoptó el Plan de Acción Regional sobre la Integración de la Mujer en el Desarrollo Económico y Social, se ha reconocido la necesidad de revisar la legislación y las normas jurídicas vigentes que se relacionan con la violencia sexual y física contra la mujer. La aprobación, en 1979, de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, reforzó estos procesos de reformas. Además en dicho Plan se recomienda la adopción de medidas para asegurar que las investigaciones relacionadas con esos delitos sean de carácter confidencial (CEPAL 1977) y en los países de la región se han desplegado importantes esfuerzos para que se promulguen leyes específicas sobre el tema. Por otra parte, la reforma de los códigos penales y civiles y de las leyes en general, que se inició en la década de los ochenta, a la luz de los principios de la doctrina europea de los años sesenta, le ha otorgado al problema una preocupación política.
Antes de la Convención de Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer, las discusiones en la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer y otros foros internacionales, no consideraban el tema de la violencia como tema de derechos humanos que requería una respuesta de los gobiernos; por el contrario, el fenómeno estaba reducido a ciertas categorías de mujeres como las refugiadas y las trabajadoras migrantes. Parte de la comunidad internacional consideraba la violencia contra la mujer como un tema privado entre individuos y no un tema público de derechos humanos que exige acción por parte de los Gobiernos y de la comunidad internacional.
Para la experta Hanna Binstock, la "aprobación de la Convención en 1979, que marca un hito en la evolución de la protección de los derechos de la mujer, no planteó claramente el tema; sólo tangencialmente se refiere a él al exigir a los Estados las medidas apropiadas para modificar los patrones socioculturales de conducta, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y prácticas consuetudinarias, que estén basados en la superioridad o inferioridad de cualquiera de los sexos. Sin embargo, esta Convención, por cuanto exige a los Gobiernos que elimine la discriminación no sólo en la esfera pública, sino también en la privada, fue uno de los puntos de partida para una serie de resoluciones internacionales que definitivamente sacaron la temática del ámbito privado."3
Para las Naciones Unidas, la más importante contribución del movimiento de mujeres al tema de los derechos humanos fue traspasar la visión socialmente arraigada de que la violencia contra la mujer era un asunto privado y considerar que todas las formas de violencia contra la mujer, incluyendo los abusos domésticos, eran tema de preocupación pública e internacional.
La problemática de la violencia contra la mujer se plantea en forma expresa por primera vez en 1980, en la Conferencia Mundial del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer, reunida en Copenhague. Entre sus 48 Resoluciones se incluye una titulada "La mujer maltratada y la violencia en la familia". En esta Resolución se reconoce que los malos tratos infligidos a familiares constituyen un problema de graves consecuencias sociales que se perpetúa de una generación a otra.
En 1982, el Consejo Económico y Social, reunido en Ginebra, resolvió que los malos tratos contra mujeres y niños, la violencia en la familia y las violaciones, constituyen una ofensa a la dignidad del ser humano. En 1983 una encuesta mundial realizada por las Naciones Unidas sobre la situación de la mujer y la administración de los sistemas de justicia penal, reveló la gravedad de la violencia doméstica y lo inadecuada que resultaba la justicia penal frente a estos hechos.
En 1985, la Conferencia Mundial de Nairobi que marcó el final del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer, por primera vez incluyó la violencia contra la mujer en la familia como tema relativo a la paz, al señalar que los golpes, las mutilaciones, quemaduras, el abuso sexual y la violación constituyen un importante obstáculo para la paz; estableció como prioridad la eliminación de la violencia en la familia y planteó la necesidad de que los gobiernos traten de crear conciencia pública sobre la violencia contra la mujer como un fenómeno social, pero no se categorizó aún la violencia contra la mujer como una violación de derechos humanos.
Es en 1986 que el Consejo Económico y Social declara que la violencia en la familia es una grave violación de los derechos de la mujer.
En agosto de 1992, la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer presentó un proyecto de Declaración sobre violencia contra la mujer que fue aprobado por la Asamblea General en diciembre de 1993. En la referida Declaración se reconoce que la violencia contra la mujer es un obstáculo para el logro de la igualdad, el desarrollo y la paz y que las oportunidades para que la mujer alcance la igualdad legal, social, económica y política se ven continuamente limitadas por la violencia.
En 1994, se inicia una nueva fase en la lucha contra la violencia intrafamiliar, cuando la Comisión de Derechos Humanos nombra un Relator Especial para reunir información y recomendar medidas nacionales, regionales e internacionales para eliminar la violencia contra la mujer y sus causas. Esta acción fue el resultado inmediato de la Recomendación de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos , realizada en Viena, en 1993, que consideró la violencia contra la mujer como tema de derechos humanos. En noviembre de 1994, el Relator Especial propuso la formulación de un Protocolo Opcional a la Convención de 1979 que permitiera a las víctimas de la violencia un derecho de petición individual, una vez agotadas las instancias locales. Esta propuesta fue aprobada en 1995.
En 1995, la Asamblea General urgió a los Estados a reforzar en sus legislaciones las sanciones penales, civiles, laborales y administrativas, para castigar la violencia contra la mujer en el hogar, lugar de trabajo, en la comunidad y en toda la sociedad; y declaró todas las formas de violencia sexual y de tráfico sexual como una violación de los derechos humanos de las mujeres y de las niñas.
La Plataforma de Acción adoptada en 1995, en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, realizada en Beijing, plantea el estudiar las causas de la violencia contra la mujer y buscar métodos para elaborar estrategias de prevención.
En el ámbito latinoamericano, la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM), en julio de 1990 realizó la Primera Consulta Interamericana sobre la Mujer y la Violencia y en 1994 se aprueba en Belém do Pará la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra la Mujer. Esta Convención reconoce que la violencia de género perpetrada por agentes del Estado o personas privadas constituye una grave violación a los derechos humanos y, en consecuencia, los Estados tienen la responsabilidad de castigarla, prevenirla y erradicarla.
La respuesta de los países de la Región al tema de la violencia contra la mujer ha sido la de promulgar leyes especiales, en particular sobre violencia en la familia o violencia doméstica (Ecuador aprobó su propia ley en noviembre de 1995), normas sobre acoso sexual y plantear algunas reformas en los textos normativos penales para tipificar como delito las agresiones contra la mujer. Aquellos países que han aprobado Planes de Igualdad también han incorporado el tema en forma expresa. (Ecuador lo aprobó en 1996). Este movimiento legislativo se inició en 1989, año en que Puerto Rico sanciona la Ley 54 de Prevención e Intervención en Violencia Doméstica. Todas las leyes promulgadas responden a principios de la Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer y la Convención Interamericana. Además, reiteran lo establecido en la Conferencia de Nairobi. Constituyen un gran avance porque hacen visible el tema en la sociedad y son un instrumento en la lucha contra la violencia, no sólo en protección de la mujer sino de la familia. Todas las leyes dictadas se inscriben en una estrategia de justicia para las víctimas y disuasiva y represiva para los agresores. En cuanto a su contenido, en algunas se incluyen políticas estatales y en todas se define la violencia, se crean instancias de denuncia, se establecen procedimientos más o menos expeditos, medidas de protección a las víctimas y sanciones al generador del daño.
Esta retrospectiva histórica sobre los avances legislativos contra la violencia intrafamiliar permite concluir que la tendencia actual de trasladar el tema de lo privado a lo público, implica por tanto que la violación de los derechos humanos de las mujeres no se limita a los actos cometidos o amparados directamente por los gobiernos, sino que éstos tienen responsabilidad social y política por los cometidos por terceros, si no han tomado las medidas necesarias para prevenir, investigar y castigar actos de violencia. De acuerdo con este criterio, el Estado pasaría a ser cómplice de los hechos cuando no ofrece a las mujeres la protección necesaria frente a la violación de sus derechos, así como por actuar en forma discriminatoria al no prevenir y castigar los actos de violencia de género, negando a las mujeres la protección de la ley en condiciones de igualdad. De igual manera, la incapacidad del Estado para poner fin a las condiciones sociales, económicas y culturales que hacen vulnerables a las mujeres ante la violencia de género, determina que sea responsable de ésta, puesto que debe contribuir activamente a erradicar las injusticias y desigualdades que se manifiestan en las relaciones de género. Sin embargo, la obligación afirmativa del Estado de proteger los derechos humanos de todos los ciudadanos (mujeres y varones), en toda circunstancia, no elimina el conflicto que se plantea entre la posibilidad de una intervención estatal arbitraria en la vida privada de las personas y, por otra parte, el control de todo aquello que impide el establecimiento de relaciones familiares equitativas; ambas alternativas merecen un análisis detallado y deben encuadrarse en el marco de las libertades individuales.
Debido a que los derechos humanos son indivisibles, no se pueden reconocer o defender algunos más que otros. Los derechos de las mujeres deben recibir la misma atención que los demás y en conjunto con aquellos que suelen considerarse más apremiantes o importantes. La aplicación de un enfoque integrado con respecto a los derechos humanos es lo único que puede asegurar la existencia real de cada uno de ellos, para que no se reduzcan a meras categorías formales.
En este sentido, los indudables avances logrados en la región en el proceso de ampliación de derechos formales de las mujeres, aún no se han visto complementados por su aplicación práctica y cotidiana dentro y fuera de las esferas de la administración de justicia; por lo tanto, si bien el adelanto legislativo significó una mayor cobertura declarativa, las posibilidades de ejercicio de sus derechos por parte de las mujeres siguen estando restringidas por las resistencias ideológicas que se presentan.
III. VIOLENCIA DE GÉNERO Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
A pesar de que el derecho procesal debiera ser una consecuencia lógica de los mandatos jurídicos, en los países en que ya se ha tipificado el delito, las normas penales al parecer no son efectivas porque los procedimientos están pensados para esclarecer hechos acaecidos en lugares públicos y entre personas no ligadas por lazos afectivos o de parentesco. Es muy común que cuando las mujeres inician un procedimiento legal las denuncias no prosperen; esto se debe, entre otros, a los siguientes motivos: el empleo de argumentos en defensa de la estabilidad familiar por parte de los funcionarios del poder judicial, para que la víctima desista de presentar la demanda; la falta de "pruebas contundentes" para iniciar un proceso; la falta de testigos oculares "objetivos" (los niños no se consideran testigos válidos, además que es muy difícil que declaren contra el padre del cual dependen afectiva y económicamente y del que temen represalias); la lentitud de los trámites; la rigidez y complejidad de los procesos penales que desalientan a las víctimas y el hecho de que, en general, las mujeres no desean que su pareja reciba una condena privativa de la libertad, sino que buscan protección y apoyo para salir de la situación de violencia en la que se encuentran.
En relación con este último punto, en Chile y Argentina ha habido casos de jueces que obligan a los agresores a terapia psicológica, pero la decisión de hacerlo responde a iniciativas personales, mas no a políticas generales de rehabilitación y prevención de reincidencia. Sin embargo, la tendencia de someter a los agresores a terapia individual y de hacerlos participar en grupos de autoayuda de hombres violentos va cobrando cada vez más fuerza.
Los estudios realizados indican que la respuesta social al fenómeno de la violencia de género debe incluir necesariamente la eliminación de las trabas institucionales a las que se enfrentan las mujeres y que, según el autor Viano, conducen a la "victimización secundaria", ya que cuando solicitan ayuda se las trata con hostilidad o son atendidas en forma negligente y discriminatoria por los funcionarios encargados de brindarles apoyo. Muchas veces se culpa a la víctima, se pone en duda su versión de los hechos, se tiende a ignorar la gravedad de las agresiones, asociándolas a otros factores como embriaguez y adulterio y, en general, se presentan grandes resistencias a los cambios legales recientes. Varios países de la región han respondido al desafío de redefinir el papel que pueden desempeñar los funcionarios públicos en el control y la prevención de la violencia de género y han iniciado programas de capacitación y sensibilización del personal del poder judicial.
En todo el mundo se reconoce que la fuerza policial desempeña un rol fundamental en relación con la violencia intrafamiliar, tanto a nivel preventivo como asistencial. Se considera que es un elemento clave de la respuesta social que un país da esta problemática, por ser la única institución que ofrece una combinación del poder coercitivo del Estado y accesibilidad, debido a que en la mayoría de los países es el único servicio disponible las veinticuatro horas del día y con una cobertura geográfica total. Los datos confirman que, en términos generales, la respuesta de la policía a las demandas de las víctimas de la violencia de género no es satisfactoria y que existe una tendencia a la victimización secundaria. En la región se ha comenzado a crear comisarias de mujeres y a dar capacitación y formación a los funcionarios de la policía de ambos sexos.
En 1985 abrió sus puertas en Sao Paulo la primera Delegación de la mujer, integrada sólo por mujeres (oficiales, detectives y trabajadoras sociales). En su primer año de funcionamiento, el cuartel respondió a 200 denuncias y en 1988 una sola unidad recibió 7000. Siguiendo este ejemplo, en 1992 ya se habían creado 240 comisarías dependientes de los gobiernos estaduales en Brasil y en 1993 ya había en Colombia 70 comisarías de familia, que fomentan la negociación entre los involucrados como mecanismo para superar la violencia intrafamiliar. En Ecuador, el Ministerio de Gobierno y Policía aprobó el 9 de marzo de 1994 la creación de comisarías de mujeres en cuatro de las principales ciudades del país (Quito, Guayaquil, Cuenca y Portoviejo); esta iniciativa se ha ampliado a otras ciudades como Esmeraldas y Ambato. A partir de esta fecha, varias organizaciones de mujeres realizan actividades de información y capacitación con el objeto de que las comisarías se conviertan en instrumentos efectivos de defensa de las víctimas. La existencia de estas instituciones ha conducido a la prestación de una mejor atención a las víctimas y, además, la sistematización de los datos estadísticos recopilados ha permitido identificar los grupos de mujeres más afectadas y conocer las distintas formas que adopta la violencia de género en los países.
Las denuncias oportunas y los procedimientos penales y judiciales eficaces contribuyen a la interrupción de la agresión en forma significativa. Un estudio evaluativo realizado por los autores Ulloa y Vargas, del equipo jurídico del Centro de Atención de Violencia Doméstica de la Municipalidad de Santiago de Chile, demuestra que un 72.5% de los casos, los agresores que reciben una citación de autoridades policiales y judiciales, o se enteran de que están siendo investigados, dejan de cometer actos de violencia, porque se dan cuenta de que ya no son impunes; en cambio, un 5% acentúa su conducta violenta. En un 22.5% de los casos se desconoce la reacción del agresor, porque las mujeres retiraron las denuncias o porque el proceso recién se había iniciado.
En América Latina y el Caribe hay acuerdo que no es suficiente la promulgación de leyes; sino que también es necesario que las mujeres las conozcan y sepan cuáles son sus derechos, para exigir que se los respete y sentirse protegidas por un marco legal que no permite que los delitos de que son objeto queden en la impunidad y que la sociedad los ignore. Esta es la idea que sirve de base a la labor de la mayoría de los centros de atención a mujeres golpeadas y las oficinas y consultorios jurídicos que reciben apoyo de organizaciones no gubernamentales, como el Centro de Servicios Legales para la Mujer (CENSEL) de República Dominicana, la Oficina Jurídica de la Mujer de Cochapamba (Bolivia), la Casa de la Mujer de Chimbote (Perú) y el Centro Ecuatoriano para la Promoción y Acción de la Mujer (CEPAM), para mencionar algunos.
El Comité Latinoamericano para la Defensa de los Derechos de la Mujer (CLADEM), creado en Lima en 1987 y que actualmente tiene filiales en más de diez países de la región, ha realizado un importante aporte a la consideración de la violencia desde el punto de vista jurídico. El Comité ha organizado seminarios y debates y publicado estudios dedicados a la legislación sobre la familia, el derecho constitucional y laboral y los derechos humanos; en éstos se aplica el enfoque de género y una comprensión alternativa del derecho en el que se toman en cuenta las necesidades e intereses de las mujeres.
IV. CONCLUSIONES.-
Es importante señalar que las leyes especiales en contra de la violencia intrafamiliar tienen el sentido de ir más allá de la tipificación del delito; se busca atender de manera integral los diferentes aspectos y necesidades; comprender en un mismo texto alternativas punitivas, remedios civiles y medidas educativas dirigidas a la prevención y concientización y la tipificación, como conducta delictiva, del mayor número de posibles manifestaciones de violencia contra la mujer: físíca, psicológica, verbal, sexual o la dirigida hacia objetos o seres humanos apreciados por ella.
En consecuencia, para que sean completas deben abarcar no sólo las medidas cautelares, sino tipificar las infracciones a los ordenamientos civiles y penales, lo cual jurídicamente es inobjetable por tener la violencia intrafamiliar características muy específicas y diferentes a las de la violencia que se produce fuera de la relación de pareja o del ámbito que se reconoce como familia.
Sin embargo, según la autora Hanna Binstock, "para reforzar los conceptos y hacer coherente el sistema normativo, debe reformarse algunas normas de los ordenamientos civiles y penales. Así, por ejemplo, en materia civil, debe incluirse la violencia en la pareja como causal de separación y de divorcio, es decir que luego del procedimiento previsto en la Ley especial, la violencia debe considerarse como causal de separación y de divorcio sin necesidad de nuevas pruebas. Igualmente, la violencia contra los hijos como causal de privación de la patria potestad. En materia penal, los bienes jurídicos tutelados en la tipificación de los delitos de violación y abusos sexuales, deben ser la "integridad personal" y la "libertad" y no la "honra" y la "honestidad"4
Además, las leyes especiales contra la violencia deben señalar en todas sus normas la prevención y erradicación de la violencia contra la mujer en la familia, y si bien la ley sola no cambia los comportamientos culturales, sin ella, la impunidad se mantiene.
Adicionalmente, el procedimiento para acceder a la justicia debe ser lo más ágil y expedito posible. La denuncia del hecho de violencia debe facilitarse al máximo. Por ello el suministro de formularios y asistencia para llenarlos es muy positivo porque permite actuar directamente, sin necesidad de mayores conocimientos. La posibilidad de denuncia ante la Policía y la existencia de espacios privados en este organismo y en los Tribunales es otra medida adecuada. Lo ideal es la creación de Comisarías para la Mujer que reciban las denuncias y que se fortalezcan las ya existentes. Igualmente facilita la denuncia el que cualquier persona que tenga conocimiento de los hechos pueda presentarla y el imponer esta obligación a los funcionarios públicos, que en razón de su desempeño, tienen conocimiento de los mismos.
Los procesos de conciliación o mediación que se incluyen en casi todas las leyes especiales no deben tener como único objetivo proteger la unión de la pareja, en desmedro de la integridad física y psíquica de la víctima. Por ello lo más recomendable es encargar la mediación a personal especialmente capacitado para esta función, que podría ser en el ámbito propicio de la Comisaría para la mujer.
Es necesaria una capacitación especializada de los funcionarios judiciales (jueces, secretarios) y de la Policía, que debe comprender la sensibilización sobre esta problemática y la normativa legal existente.
En cuanto a las medidas cautelares y de protección previstas en las leyes especiales, para que cumplan su objetivo deben ser inmediatas y no deben dictarse por un tiempo, sino deben ser mantenidas hasta tanto se determine que el bien jurídico protegido está seguro.
Para asegurar la brevedad y eficacia del proceso, es necesaria la creación de organismos de seguimiento que dependan del Tribunal o de la instancia administrativa encargada de la violencia en la familia y que evalúe si las conciliaciones, las medidas de protección y las sanciones se han cumplido , así como determine los efectos entre la víctima y el agresor.
A fin de que la sanción a la violencia sea un hecho, se debe establecer que una vez presentada la denuncia no se puede desistir de ella, ya que comúnmente la no comparecencia de la denunciante implica el desistimiento y falta de continuación del proceso.
Para luchar eficazmente contra la violencia, es necesario también promover planes de acción concretos, con lapsos determinados de cumplimiento y con asignación presupuestaria. Ecuador cuenta con un Plan de Igualdad de Oportunidades (1996-2000) y por iniciativa del Ministerio de Relaciones Exteriores, con un Plan Nacional de Derechos Humanos, único en el continente, calificación que le ha concedido la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, al constituir ley de la República y también por haber sido elaborado, de manera ejemplar, con el consenso del Estado y de la sociedad civil. En el Plan Nacional se incorpora de manera destacada el problema de la violencia en la familia y se establecen mecanismos concretos para su erradicación. Actualmente está por aprobarse el Plan Operativo de los derechos de las mujeres, en el que se incluyen actividades específicas contra la violencia de género, con sus respectivos cronogramas de trabajo. Este Plan Operativo ha sido elaborado por el Estado y la sociedad civil.
La Educación es prioritaria en la lucha contra la violencia, sobre todo a nivel preventivo. Una medida importante podría ser imponer por ley la incorporación en los curricula de educación preescolar, primaria y media, contenidos dirigidos a transmitir y socializar a los alumnos en los valores de la igualdad, el respeto, la tolerancia, la solución pacífica de los conflictos y la preparación para la vida familiar con derechos y obligaciones domésticas compartidas entre hombres y mujeres. Igualmente la incorporación del tema en los curricula de formación profesional de médicos, asistentes sociales y abogados.
Los medios de comunicación tienen también enorme importancia en la erradicación de la violencia de género. El Estado para dar cumplimiento a sus obligaciones de prevención, debe promover la autorregulación de los medios de comunicación y formular una normativa que oriente y ponga marcos que impidan o diluyan la transmisión de mensajes violentos. Esto, a mi modo de ver, no compromete la libertad de expresión al imponer por ley la obligación de incluir en las programaciones habituales, mensajes para prevenir la violencia en la pareja y en la familia y reservarse el mismo Estado espacios para la difusión de valores. Una vía interesante sería la inclusión de normas específicas en los códigos de ética profesional que rigen a los periodistas. En resumen, una sociedad democrática requiere de un balance entre la libertad de expresión y el respeto de los derechos humanos, es necesario, en consecuencia, enfatizar la responsabilidad de los medios para lograr este equilibrio.
A más de los procedimientos judiciales, a veces, para cambiar las actitudes y frenar la violencia, puede ser más eficaz la sanción social, como el avergonzar a los agresores en lugares públicos (iglesia, comunidad de vecinos).
Finalmente sólo las medidas sociales, económicas y culturales que promuevan la igualdad podrán erradicar definitivamente la violencia en familia, pues como vimos, es la desigualdad de género, lo que hace a la mujer vulnerable a la violencia.
Como ya lo dijo Gabriel García Marquez, en la Revista Time, hace algunos años, "la única idea nueva que podría salvar a la humanidad en el siglo XXI es que las mujeres asuman la dirección del mundo. Creo que la hegemonía masculina ha dilapidado una oportunidad de diez mil años. Los hombres hemos menospreciado y ridiculizado la intuición femenina, y por otro lado, a lo largo de la historia hemos santificado nuestras ideologías, casi todas absurdas o abominables. La estructura del poder masculino ha demostrado que no puede impedir la destrucción del medio ambiente, porque es incapaz de sobreponerse a sus propios intereses. Para las mujeres, en cambio, la preservación del medio ambiente es una vocación genética. Invertir los poderes es un asunto de vida o muerte".5
1 BINSTOCK, Hanna, "Violencia en la Pareja, Tratamiento legal, evolución y balance", Serie Mujer y Desarrollo, No. 23, CEPAL, Santiago, 1998, p. 7.
2 En la Quinta Conferencia Internacional Americana, celebrada en 1923 en Santiago de Chile, se acordó que en todo programa del organismos se debía propiciar la abolición de las incapacidades constitucionales y legales de las mujeres, a fin de garantizar el respeto de sus derechos.
3 Hanna Binstock, op. Cit., p. 8.
4 Hanna Binstock, op. Cit., p. 31.
5 Gabriel García Marquez, "Más allá del año 2000", Revista Time,"La mujer en los códigos penales de América Latina y el Caribe Hispano", UNIFEM, UNICEF, Quito, 1996.
La
Corte Penal Internacional y la Soberanía
Dra. María Elena Moreira, Funcionaria de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador.
Quito, 12 de febrero de 2001.
Para intentar hacer una aproximación al concepto de soberanía, es importante rescatar el principio señalado en el Artículo 2, numeral de la Carta de las Naciones Unidas, relativo a la "igualdad soberana de los Estados". Según el doctor Rafael Oyarte, este principio comprende los siguientes elementos:
Considero que estos elementos permiten determinar un concepto de soberanía estatal, objetivo y real. Todos conocemos que los Estados han sido considerados hasta hace poco como los principales sujetos del Derecho Internacional y ello ha permitido que el concepto de soberanía estatal se haya subjetivizado y sobredimensionado. Algunos Estados, por ejemplo, han querido justificar las violaciones a los derechos humanos cometidas en sus respectivos territorios alegando que les asiste el derecho a la plena soberanía y que su integridad territorial e independencia política son inviolables, derecho que está perfectamente proclamado en la Carta de las Naciones Unidas, pero que ha sido interpretado, según conviene a los intereses de cada Estado.
Por ende, trataremos de determinar cómo realmente se ha afectado el concepto de soberanía estatal con la adopción del Estatuto de Roma sobre la Corte Penal Internacional.
Sabemos, como lo señala el doctor Iñigo Salvador "que el derecho penal ha sido siempre un derecho eminentemente territorial. Los Estados han buscado reafirmar su competencia sobre los hechos delictivos ocurridos en su parcela bajo su jurisdicción. La administración de justicia penal, en tanto que atributo de la soberanía estatal, ha estado restringida a los límites físicos del territorio y ha sido extendida, por medio de ficciones legales, a ámbitos extraterritoriales tales como naves, representaciones diplomáticas, etc. o por vínculos personales de nacionalidad." "Las últimas décadas han presenciado, sin embargo, una cada vez mayor interdependencia en las relaciones internacionales, a la cual la actividad delictiva internacional no ha escapado. Para luchar contra tal corriente, los Estados han diseñado mecanismos de ayuda penal interestatal".
Sin embargo, los crímenes sujetos a la jurisdicción de la Corte Penal son diferentes, ya que hacen relación a los llamados "delitos de lesa humanidad", es decir aquéllos que van más allá de las fronteras estatales, aún cuando sean cometidos en cada circunscripción territorial. Son crímenes que afectan a la paz y a al seguridad internacional.
Pero el derecho soberano de los Estados de investigar y sancionar los crímenes cometidos en su territorio no se ve afectado por el ejercicio de la competencia contenciosa extraterritorial de la Corte Penal Internacional, ya que ésta está supeditada al principio de complementariadad sobre el cual se ha tratado con anterioridad.
Por tanto, el temor de los Estados a que una jurisdicción supranacional intervenga en su jurisdicción penal interna es infundado. Lo que sí es una realidad es el hecho de que si un Estado no actúa diligentemente en la investigación de los crímenes, el órgano penal internacional deberá intervenir de manera subsidiaria y complementaria y poner en práctica todos los mecanismos jurídicos previstos en el Estatuto de Roma.
Los visionarios que hace medio siglo se reunieron en el Palacio de Chaillot, en Paris, el 10 de diciembre de 1948, para entregar a la humanidad la Declaración Universal de los Derechos Humanos, entre ellos, el profesor René Cassin, Premio Nobel de la Paz, la señora Eleonor Roosevelt y el ecuatoriano Jorge Carrera Andrade, poeta y diplomático que jugó un papel destacado en la elaboración, redacción y aprobación de esta Carta fundamental, no imaginaron quizás que la influencia universal de este instrumento llegaría a cambiar conceptos y principios de derecho internacional, fuertemente arraigados en la práctica convencional y consuetudinaria de los Estados, como la supremacía de éstos sobre el individuo y la defensa de la soberanía estatal a ultranza sobre la dignidad de los ciudadanos.
Desde aquél entonces y gracias a la evolución jurídica y doctrinaria del Derecho Internacional estamos asistiendo a este vertiginoso cambio, haciendo surgir la puesta en práctica de doctrinas que conceden una importancia menor de la que tenían aquellos principios hace cinco décadas.
Sin embargo, Jorge Carrera Andrade ya expuso algunos esbozos de esta nueva doctrina, en los debates para la aprobación de la Declaración Universal de Derechos Humanos, hace ya medio siglo, al afirmar que "las Naciones pasan y el hombre permanece. Esta sencilla concepción del hombre, impersonal y múltiple habitante de la tierra, ha sido olvidada a veces en estas épocas confusas por inhumanas doctrinas nacionalistas que han querido sepultar el mundo bajo artificiales tempestades políticas. Somos hombres antes de ser ciudadanos. Nuestros derechos no pueden desaparecer ante las murallas o fronteras nacionales porque son de índole menos transitoria que esas accidentales estructuras."
La referida doctrina tuvo su mayor fortalecimiento teórico con la adopción en 1993 de la Declaración y Plan de Acción de Viena, en el que enfáticamente se reconoció la universalidad de los derechos humanos, señalándose que aunque "su promoción y protección es obligación primaria de los Estados, la Comunidad Internacional tiene también legítimo interés en la materia."
Ecuador continuó siendo precursor en esta materia cuando en Riobamba, en 1979, surgió la Doctrina Roldós, producto de una reunión de los países miembros del Grupo Andino, en la cual la carta de conducta adoptada entonces señala que la política o las medidas que adopten los Estados en la protección a los derechos humanos en el área andina no habrían de ser consideradas interferencia indebida en los asuntos internos de cada Estado. Es decir, se reconoce que en esta constante evolución progresiva, como ya lo dijo el Embajador José Ayala Lasso, en el discurso que pronunciara en el Acto Conmemorativo por los 50 Años de la Declaración Universal de Derechos Humanos, "la competencia internacional puede, fundada en el legítimo interés, actuar y tener palabra, voz y acción en situaciones relativas a la promoción y protección de los derechos humanos".